Updates & Artikelen

Bezwarencommissie: volledige heroverweging en geen marginale toetsing

Het bestuursorgaan moet het primaire besluit in de bezwarenprocedure volledig heroverwegen (artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht). Een volledige heroverweging betekent dat het besluit volledig wordt getoetst, zowel op rechtmatigheid als doelmatigheid. Dit brengt mee dat de bezwarencommissie het besluit eveneens volledig en niet marginaal behoort te toetsen. Gebeurt dat niet, dan kan het bestuursorgaan het advies van de bezwarencommissie niet onverkort overnemen.

Toetsing door de rechter

De toetsing in de bezwarenprocedure is anders dan de rechterlijke toetsing. De wijze waarop de rechter toetst is afhankelijk van de discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan. Naarmate de beleidsvrijheid (die het bestuursorgaan bij het nemen van zijn beslissing heeft) groter is, zal de rechter het besluit marginaler (terughoudender) toetsen. Die vrijheid van het bestuursorgaan wordt door de rechter gerespecteerd, tenzij het bestuursorgaan die vrijheid niet in redelijkheid heeft gebruikt. Bij een marginale toetsing wordt met name getoetst aan de rechtmatigheid van het besluit. Is het besluit in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en wettelijke voorschriften? De rechter hanteert daarbij vaak de toverformule: het besluit is niet kennelijk onredelijk. 

Toetsing in de bezwarenprocedure

In de bezwaarfase geldt dat - ook in gevallen waarin het bestuursorgaan beleidsvrijheid heeft - het besluit volledig moet worden heroverwogen (artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht). Dat is immers de kern van de bezwarenprocedure. Een volledige heroverweging betekent dat het besluit volledig wordt getoetst, zowel op rechtmatigheid als doelmatigheid. Dit brengt mee dat de bezwarencommissie het besluit eveneens volledig en niet marginaal behoort te toetsen. Een bezwarencommissie die het bestuursorgaan deugdelijk wil adviseren kan dus niet volstaan met een marginale toetsing. Ook als dat betekent dat de bezwarencommissie een inhoudelijk oordeel moet vellen over (beleidsmatige) aspecten van de primaire beslissing. Gebeurt dat niet, dan kan het bestuursorgaan het advies van de bezwarencommissie niet onverkort overnemen.

Consequenties terughoudende toetsing?

Als in bezwaar een marginale, terughoudende, toetsing van het besluit heeft plaatsgevonden, schiet de voorbereiding en de motivering van de beslissing op bezwaar tekort. Dit kan leiden tot vernietiging van de beslissing op bezwaar als de bezwaarde in beroep gaat (zie o.a. Rb Almelo 12 april 2006, LJN AW1745).

Het komt met enige regelmaat voor dat een bezwarencommissie in haar advies aangeeft dat sprake is van een “terughoudende toetsingsmaatstaf”. Deze woorden hoeven echter niet per se te betekenen dat de bezwarencommissie ook feitelijk marginaal getoetst heeft en dat geen volledige heroverweging heeft plaatsgevonden. Hoe kijkt de rechter naar een dergelijk advies? 

Illustratieve uitspraak

Illustratief voor deze kwestie is de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep uit april 2012 (CRvB 14 april 2012, LJN BW3728) die betrekking had op een functiewaarderingszaak. Volgens vaste jurisprudentie toetst de rechter in functiewaarderingszaken terughoudend. Deze toetsing houdt kort gezegd in dat pas tot vernietiging van de omstreden waardering kan worden overgegaan indien de waardering als onhoudbaar moet worden aangemerkt. De bezwarencommissie had bij de behandeling van een functiewaarderingsbesluit en in haar advies melding gemaakt van deze terughoudende toetsingsmaatstaf bij rechterlijke toetsing. De medewerker stelt in beroep dat de beslissing op bezwaar om die reden onzorgvuldig tot stand is gekomen. De Centrale Raad van Beroep oordeelt dat uit de beslissing op bezwaar en de stukken die op de voorbereiding van de beslissing betrekking hebben voldoende blijkt dat in bezwaar toch een volledige heroverweging heeft plaatsgevonden. 

Conclusie

Dat een besluit in een bezwarenprocedure volledig moet worden heroverwogen geldt niet alleen voor het bestuursorgaan, maar ook voor de bezwarencommissie. Het is belangrijk dat uit het advies blijkt dat een volledige heroverweging is uitgevoerd. Zeker als de beslissing op bezwaar bestaat uit het overnemen van het advies van de bezwarencommissie. Dan maakt het advies immers deel uit van de beslissing op bezwaar.

Tips voor de secretaris

- Bewaak tijdens de bespreking van het advies in de raadkamer dat de bezwarencommissie volledig toetst.
- Geef in het advies duidelijk en gemotiveerd aan dat de bezwarencommissie het primaire besluit volledig heeft heroverwogen, met name wanneer in het advies wordt verwezen naar jurisprudentie waarin een terughoudende toets wordt gehanteerd.

Tips voor de beslisser

- Ga na de ontvangst van een advies van de bezwarencommissie na of daaruit blijkt dat slechts marginaal getoetst is.
- Is dat het geval, zorg dan dat in de te nemen beslissing op bezwaar alsnog de noodzakelijke volledige heroverweging plaatsvindt.
Terug naar overzicht